В регионе Южного Кавказа полным ходом идёт процесс реализации мирной повестки, нормализуются отношения между Азербайджаном и Арменией. Мирные инициативы обеспечивают не только политическую стабильность и экономическое развитие, но и способствуют расширению связей, выходящих далеко за пределы региона. В вопросе достижения мира между Баку и Ереваном Вашингтон взял на себя роль модератора, организовав в августе текущего года историческую встречу, на которой стороны добились значимых результатов. В этой связи встаёт вопрос об актуальности сохранения 907-й поправки, запрещающей прямую американскую помощь правительству Азербайджана.
На тему сохранения ограничений в отношении Баку Minval Politika поговорил с американским политологом Ириной Цукерман.
— В связи с мирной повесткой, осуществляемой между Баку и Ереваном, поправка потеряла свою актуальность. Не считаете ли Вы, что ее сохранение препятствует нормализации в целом с учетом вашингтонской встречи в августе и подписания в Белом доме важных документов?
— Поправка 907 изначально задумывалась как инструмент политического давления, привязанный к логике конфликта и блокад начала 1990-х, поэтому ее символическая нагрузка всегда была сопоставима с правовой. Даже после того, как в начале 2000-х появилась возможность ежегодного президентского приостановления действия ограничений, сама архитектура нормы продолжала работать как напоминание о старой повестке. В этом смысле тезис об утрате актуальности в условиях заявленной мирной траектории выглядит логичным, потому что правовые реликты особенно заметны тогда, когда стороны пытаются институционализировать новую реальность.
Сохранение поправки действительно может мешать нормализации, но не автоматически и не одинаково по всем направлениям. На практике ключевой вопрос состоит в разнице между формальной отменой и фактической управляемостью режима исключений. Если Вашингтон сохраняет возможность ежегодного приостановления, он получает рычаг гибкой настройки отношений, не тратя политический капитал на полноценную отмену. Для Баку это выглядит как постоянное условие с элементом политического торга, а для Еревана и диаспоральных структур в США как гарантия, что инструмент давления не исчезает окончательно.
Политический смысл вашингтонской встречи в августе и подписания документов в Белом доме заключается в том, что США демонстрируют роль посредника и гаранта рамочного процесса. На этом фоне наличие действующей, пусть и приостановленной поправки становится диссонансом, потому что она удерживает в американском правовом поле старую систему подозрений и санкционного мышления. Даже если администрация фактически расширяет сотрудничество, наличие ограничений оставляет место для резких разворотов, если изменится внутриполитический баланс в США или усилятся лоббистские кампании. Для американской бюрократии проще держать в резерве правовой инструмент, чем объяснять конгрессу и общественным группам, почему его отменили именно сейчас. Поэтому логика “устарело, значит отменить” в США часто упирается в инерцию процедур и в нежелание лишаться рычагов, которые могут пригодиться в кризисный момент.
Проблема в том, что наличие такого “рычага на полке” само по себе может влиять на доверие. Баку считывает это как условность партнерства и как сигнал, что отношения в любой момент могут быть вновь поставлены под морально-политическую опеку. Ереван в свою очередь может воспринимать сохранение поправки как часть внешней страховки, которая компенсирует ощущение асимметрии сил в регионе.
Есть и практическое измерение. Даже при ежегодных исключениях любая зависимость от политического решения по “приостановлению” усложняет долгосрочное планирование проектов, которые требуют предсказуемости на горизонте нескольких лет. Это касается и энергетики, и транспорта, и вопросов безопасности границ, и региональной связности, если она начинает оформляться как экономическая повестка. Любой бизнес и любая бюрократия предпочитают режим, в котором нет ежегодного голосования нервной системы, особенно если речь идет о партнерстве с государством.
При этом США умеют использовать подобные нормы как инструмент тонкого сигнала третьим игрокам. Сохраняя поправку 907, Вашингтон оставляет для себя возможность показывать Ирану, России и даже отдельным европейским столицам, что отношения с Азербайджаном не являются безусловными и что американская линия зависит от поведения Баку в более широком региональном контексте. Такая многоадресность сигналов часто важнее двусторонней логики, и именно она мешает быстрым правовым решениям.
Отдельный блок вопросов связан с тем, что отмена поправки потребует не просто желания администрации, а политического консенсуса в конгрессе, где армянская повестка исторически имеет устойчивую поддержку. Даже если после вашингтонской встречи в августе часть законодателей готова говорить о нормализации, другая часть продолжит трактовать ситуацию через призму безопасности армян и гуманитарных рисков. В таких условиях сохранение 907-й поправки выглядит для многих как минимальный страховочный стандарт, который легче защищать публично.
Поэтому да, сохранение поправки может тормозить нормализацию как процесс доверия и как символическое оформление новой эпохи. Но одновременно она служит для США удобным механизмом управляемости, который сложно выбросить без риска внутренних политических издержек. И именно в этом противоречии обычно и вязнет вопрос отмены: стороны говорят о будущем, а правовые конструкции продолжают удерживать прошлое в качестве аргумента.
— Осенью будущего года в США состоятся промежуточные выборы. Каковы шансы отмены 907-й поправки в случае победы демократов, которые выступают за её сохранение?
— Если демократы укрепят позиции на промежуточных выборах, политическая арифметика для отмены поправки станет заметно более сложной. Даже при наличии прагматического аргумента о стабилизации Южного Кавказа, демократическая коалиция обычно более чувствительна к гуманитарной риторике, к вопросам прав человека и к диаспоральному активизму. Это не означает автоматического отказа от диалога с Баку, но повышает цену любого шага, который может быть интерпретирован как “снятие ограничений без достаточных гарантий”.
Важно различать два уровня. Первый уровень — это формальная отмена поправки как закона. Второй уровень — сохранение практики президентского приостановления и гибкого администрирования сотрудничества. Даже при демократическом усилении второй уровень может продолжаться, потому что он дает администрации свободу маневра. А вот первый уровень, который означает окончательное снятие символического барьера, требует более широкого консенсуса, и именно он становится менее вероятным.
Шансы отмены в сценарии демократического успеха будут зависеть от того, насколько администрация и внешнеполитический истеблишмент сумеют “перепрошить” повестку. Для отмены потребуется не только аргумент о мире между Баку и Ереваном, но и внятная история о том, почему отмена укрепляет безопасность Армении, а не ослабляет ее. Если этот мост не построен, демократы будут опасаться обвинений в том, что они “продали” интересы армянской стороны ради геополитики или энергетики.
Отдельным фактором станет конкуренция внутри Демократической партии между умеренными прагматиками и более прогрессивным крылом. Для части прогрессистов тема ограничений на помощь Азербайджану может быть встроена в более широкую рамку условности внешней помощи и ответственности партнеров. В таком контексте отмена ограничений будет восприниматься как плохой сигнал, даже если реальные механизмы контроля сохраняются через другие инструменты.
Если демократы победят, вероятнее станет стратегия “не отменять, но ужесточать условия приостановления”. Это позволяет демонстрировать жесткость без отказа от дипломатического контакта. Такая модель удобна для внутренней политики: она дает возможность говорить о принципиальности, при этом оставляя в руках администрации инструменты влияния. Для Баку это означает продолжение условности, а не переход к “обычной” модели партнерства.
Существенную роль сыграет и повестка самого американо-армянского и американо-азербайджанского лоббизма. В год после вашингтонских договоренностей активизируются попытки закрепить выгодную интерпретацию документов и процесса. Любой инцидент на границе, любой спор о коридорах, коммуникациях, конституционных изменениях или гуманитарных вопросах может стать поводом для кампании против отмены. В конгрессе это конвертируется в письма, слушания, поправки к оборонным и бюджетным актам, и все это снижает вероятность чистой отмены поправки.
Есть еще фактор процедурной загрузки. После промежуточных выборов конгресс часто уходит в режим приоритетов, где конкурируют бюджет, миграция, внутренняя безопасность, Китай, технологические ограничения, социальная политика. В таких условиях отмена старого регионального ограничения требует сильного политического двигателя, иначе вопрос просто не попадет в верхнюю часть повестки. Администрации проще продлевать режим исключений, чем тратить дефицитное время на спорный законопроект.
Именно поэтому фигура инициатора становится критически важной.
Кроме того, даже внутри Республиканской партии не все одинаково готовы поддержать отмену, если она ассоциируется с конкретной медийной фигурой и может вызвать негативную реакцию армянской диаспоры в ключевых округах. Это создает редкую ситуацию, когда инициатива вроде бы республиканская, но не получает автоматической поддержки всех фракций. На практике шанс повышается, если законопроект имеет двупартийное соавторство с умеренными фигурами и сопровождается пакетом гарантий и отчетности.
Поэтому в случае демократической победы осенью будущего года вероятность полной отмены скорее снизится, а вероятность сохранения управляемого режима исключений и точечных корректировок скорее вырастет.
— Если поправка все же будет отменена, как это повлияет на американо-азербайджанские отношения и как недруги нормализации между Баку и Ереваном отреагируют?
— Отмена 907-й поправки в символическом плане стала бы для Баку подтверждением того, что отношения с США входят в категорию обычной партнерской модели, без наследия карабахской эпохи в американском правовом каркасе. Это не означает автоматического скачка в объеме помощи или сотрудничества, но резко повышает предсказуемость и снимает постоянный оттенок временности. Для азербайджанской элиты и бюрократии это важный сигнал, потому что он снижает риск ежегодной политической интриги вокруг продления исключений и облегчает долгосрочное планирование совместных инициатив.
На практическом уровне отмена упростит работу по тем направлениям, где даже при приостановлении поправки оставались ограничения, бюрократические барьеры и политическая осторожность исполнителей. Речь идет не только о безопасности, но и о технической помощи, о пограничных проектах, о региональной инфраструктуре, о возможных инвестиционных инструментах, о взаимодействии в энергетике и транспорте. Снятие правовой “красной бирки” позволяет чиновникам и компаниям действовать в более стандартной процедуре, где риск внезапной политической блокировки ниже.
Однако эффект отмены будет зависеть от того, как США оформят сопутствующие условия. Вашингтон способен одновременно отменить 907 и усилить иные механизмы контроля, например через бюджетные ограничения на конкретные программы, через требования отчетности, через привязку к правам человека и гуманитарным стандартам, через санкционные инструменты иной природы. То есть отмена может быть не столько “разрешением всего”, сколько переходом к более современному набору рычагов. Для Баку это будет приемлемо, если правила ясны и не выглядят как постоянное унижение символами прошлого.
Для Еревана реакция будет двойственной. С одной стороны, если отмена встроена в пакет, который укрепляет гарантии безопасности и поддерживает экономическую связность, армянская сторона может получить практические выгоды от стабилизации и от участия США в региональных проектах. С другой стороны, часть армянского общества и диаспоры будет воспринимать отмену как утрату важного морального инструмента. Поэтому ключевым станет не сам факт отмены, а сопровождающий нарратив: США должны показать, что это не “подарок Баку”, а элемент архитектуры мира, где у Армении тоже есть защищенные интересы.
Недруги нормализации между Баку и Ереваном почти наверняка попытаются интерпретировать отмену как доказательство того, что одна сторона получила внешнеполитическое преимущество. Те игроки, которые заинтересованы в сохранении напряженности, будут усиливать тезис о том, что мирный процесс якобы является ширмой для перераспределения влияния. Внутри региона это может подталкивать радикальные группы к провокациям, потому что любой инцидент способен снова ввести отношения в режим кризиса и вернуть в игру старые инструменты давления.
Внешние противники нормализации будут работать по двум линиям. Первая линия — это дискредитация США как посредника и представление Вашингтона как стороны, которая встала на одну сторону. Вторая линия — это стимулирование недоверия между Баку и Ереваном через информационные операции, эмоциональные кампании и усиление взаимных подозрений. Чем больше отмена будет выглядеть как политический жест без прозрачных гарантий, тем легче будет развернуть такой нарратив.
В американо-азербайджанских отношениях отмена открывает возможность перехода от тактических сделок к более системной повестке. Это может означать усиление координации по безопасности Каспия, энергетическим коридорам, транзиту, региональной устойчивости, противодействию экстремистским угрозам, защите границ. При этом США будут стараться не создавать впечатление, что они дают карт-бланш, поэтому параллельно могут активизировать диалог о стандартах управления, прозрачности, правовых гарантиях и гуманитарных вопросах. Если такой баланс выдержан, отмена станет усилителем устойчивости отношений.
Реакция противников нормализации в Азербайджане и Армении также будет зависеть от того, как быстро стороны смогут конвертировать дипломатические документы в ощутимые экономические и гуманитарные результаты. Если люди почувствуют улучшение, снизится пространство для радикальных интерпретаций. Если же мирный процесс останется на уровне деклараций, то отмена поправки станет удобной мишенью для взаимных обвинений. Поэтому отмена скорее является ускорителем, а не гарантом: она повышает потенциал, но не заменяет работу по доверию, безопасности и внутренней легитимации мирного курса.
В конечном счете отмена ограничений способна стать сильным позитивным сигналом для американо-азербайджанских отношений и одновременно стресс-тестом для мирной траектории между Баку и Ереваном.
