С обретением независимости, если это произойдет, что пока кажется маловероятным, на страны Соединенного Королевства ляжет также большая ответственность перед своими народами. Удастся ли этим странам согласовать трансформацию таким образом, чтобы сохранить демократическую легитимность, экономическую стабильность и мирные отношения между народами островов? На этот и другие вопросы в интервью Minval Politika отвечает британский эксперт, политолог, доктор Нил Уотсон.
— Как вы оцениваете право на самоопределение применительно к Шотландии, Уэльсу и Северной Ирландии? Считаете ли вы, что существующая конституционная система Соединённого Королевства предоставляет этим нациям достаточные механизмы для определения своего политического будущего?
— Прежде всего необходимо провести различие между политическим принципом самоопределения и юридическим правом на одностороннее отделение. Это не одно и то же. Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия — нации с ярко выраженной политической идентичностью и собственными демократическими институтами. С точки зрения демократических принципов существуют веские основания полагать, что их население в конечном счёте должно иметь реальную возможность определять своё конституционное будущее. Однако в рамках действующей британской конституционной системы механизмы реализации такого выбора существенно различаются.
Опыт Шотландии в 2014 году показал, что референдум о независимости может быть проведён в рамках конституционного поля — при условии, что Лондон и Эдинбург достигают соглашения относительно процедуры его проведения. Однако впоследствии, в 2022 году, Верховный суд Великобритании постановил, что парламент Шотландии не вправе в одностороннем порядке принимать законодательство о проведении референдума о независимости, поскольку вопросы Союза и полномочий парламента Соединённого Королевства относятся к компетенции центральной власти.
Это создаёт существенное конституционное противоречие. Британская система признаёт политическую возможность независимости, однако в случае Шотландии не существует автоматического правового механизма, который позволял бы реализовать устойчивый электоральный мандат на проведение такого референдума.
Уэльс в целом находится в аналогичном правовом положении, хотя исторически политический спрос на независимость там был слабее, а сама система валлийской деволюции имеет свои институциональные особенности.
Северная Ирландия представляет собой принципиально иной случай. Белфастское соглашение, или Соглашение Страстной пятницы, положившее конец почти 30-летнему периоду насилия, а также Акт о Северной Ирландии 1998 года предусматривают прямой конституционный механизм изменения государственного суверенитета. Если британский министр по делам Северной Ирландии придёт к выводу, что большинство населения, вероятно, проголосует за выход Северной Ирландии из состава Соединённого Королевства и присоединение к объединённой Ирландии, законодательство требует проведения соответствующего референдума.
Таким образом, как ни парадоксально, именно Северная Ирландия располагает наиболее чётко закреплённым в законодательстве механизмом конституционного самоопределения из всех трёх рассматриваемых территорий.
Соединённое Королевство располагает механизмами конституционных изменений, однако они носят асимметричный характер. В Северной Ирландии существует механизм, основанный на международном соглашении и законодательстве. У Шотландии есть прецедент проведения согласованного референдума, но отсутствует возможность сделать это в одностороннем порядке. В Уэльсе нет ни непосредственного механизма проведения такого референдума, ни — по крайней мере в настоящее время — сопоставимого политического давления в пользу независимости.
Поэтому долгосрочный конституционный вопрос для Великобритании заключается не просто в том, имеют ли эти нации право на самоопределение. Он заключается в том, способно ли Соединённое Королевство создать достаточно убедительные демократические механизмы реализации этого права, не превращая каждое требование конституционных изменений в противостояние между политической легитимностью и принципом парламентского суверенитета.
— Независимость, очевидно, представляла бы собой долгосрочный процесс, а не событие, которое может произойти за один день. Если Шотландия, Уэльс или Северная Ирландия начнут двигаться к иному конституционному статусу, какие политические, правовые и экономические условия должны быть созданы, прежде чем такой переход станет реально осуществимым?
— Независимость — это не одномоментное событие. Это процесс согласованной передачи суверенитета. Победа на референдуме стала бы началом этого процесса, а не его завершением.
Первым необходимым условием была бы демократическая легитимность. Результат голосования по вопросу столь масштабной конституционной трансформации должен быть достаточно убедительным, чтобы его признала не только победившая сторона, но, что особенно важно, и значительная часть проигравшей стороны. Результат в 50 процентов плюс один голос в определённых обстоятельствах может быть юридически достаточным, однако с политической точки зрения он способен оставить общество крайне расколотым.
Во-вторых, необходимо было бы заключить всеобъемлющее правовое соглашение с Соединённым Королевством. Оно должно охватывать раздел государственных активов и обязательств, ответственность за государственный долг, пенсионные и социальные обязательства, вопросы гражданства, оборонные активы, государственную собственность, энергетическую инфраструктуру, регулирующие институты и морские ресурсы.
В-третьих, необходимо решить валютный вопрос. Независимым Шотландии или Уэльсу пришлось бы определить, продолжать ли использовать фунт стерлингов, договариваться о той или иной форме валютного соглашения с оставшейся частью Соединённого Королевства или со временем создавать собственную валюту.
В-четвёртых, новому государству потребовались бы надёжные и заслуживающие доверия фискальные институты.
Наконец, существует международное измерение: дипломатическое признание, членство в международных организациях, торговые соглашения и возможное вступление в Европейский союз.
Ни одна из этих задач не является непреодолимой. Многие новые государства успешно создавали подобные институты. Однако политическая жизнеспособность и экономическая готовность — совершенно разные вещи.
— Одним из ключевых вопросов, связанных с независимостью, является экономическая устойчивость. Насколько Шотландия и Уэльс способны самостоятельно обеспечивать себя в качестве независимых государств, особенно с точки зрения государственных финансов, налогообложения, энергетики, торговли и доступа к внешним рынкам?
— Шотландию и Уэльс следует рассматривать отдельно, поскольку структуры их экономик существенно различаются. Шотландия, несомненно, обладает многими экономическими характеристиками жизнеспособного европейского государства. В их числе — развитый сектор услуг, ведущие университеты, финансовые и профессиональные услуги, энергетические ресурсы, экспорт продовольствия и напитков, туризм, высокотехнологичные отрасли промышленности и значительный потенциал в сфере возобновляемой энергетики.
Согласно последним данным правительства Шотландии, условный чистый бюджетный дефицит страны в 2025–2026 годах оценивается примерно в 10,9% ВВП по сравнению приблизительно с 4,2% по Соединённому Королевству в целом. Это демонстрирует масштаб бюджетной корректировки, которую пришлось бы осуществить.
Энергетика является важным преимуществом Шотландии, особенно возобновляемые источники энергии и сохраняющиеся ресурсы Северного моря. Однако энергетическое богатство нельзя рассматривать как замену полноценной бюджетной политике. Доходы от нефти и газа подвержены значительным колебаниям, тогда как развитие возобновляемой энергетики требует инфраструктуры, инвестиций в электросети и доступа к рынкам.
Ещё более важным фактором может оказаться торговля. Англия и остальные части Соединённого Королевства являются основным внутренним рынком для Шотландии. Если впоследствии Шотландия вступит в Европейский союз, тогда как остальная Великобритания останется за его пределами, перед политиками возникнет стратегическая дилемма: более глубокий доступ к Единому европейскому рынку может сопровождаться появлением новых регуляторных или таможенных барьеров в торговле с крупнейшим из существующих рынков Шотландии.
Уэльс находится в более сложном исходном бюджетном положении. Его налоговая база меньше по отношению к объёму государственных расходов, и в настоящее время он в значительной степени пользуется преимуществами бюджетных трансфертов внутри Соединённого Королевства. Поэтому независимость потребовала бы либо ускорения экономического роста, либо повышения налогов, либо сокращения расходов, либо увеличения заимствований — или сочетания всех четырёх мер.
В то же время Уэльс располагает значительным энергетическим потенциалом, развитой промышленностью, включая производство и аэрокосмический сектор, важными портами и существенным доступом к европейским рынкам. В 2025 году экспорт валлийских товаров составлял около 19,2 млрд фунтов стерлингов, причём примерно 56% этого объёма приходилось на Европейский союз.
Уэльс также обладает значительным потенциалом в сфере возобновляемой энергетики. Согласно последним данным правительства Уэльса, объём электроэнергии, произведённой из возобновляемых источников в 2024 году, был эквивалентен примерно 55% общего потребления электроэнергии в Уэльсе.
Таким образом, ключевой вопрос заключается в модели переходного периода: выборе валюты, распределении долговых обязательств, налогообложении, государственных расходах, производительности, торговых соглашениях и скорости, с которой новое государство сможет завоевать доверие рынков.
— В случае Северной Ирландии чем экономическая составляющая самоопределения отличалась бы от ситуации с Шотландией и Уэльсом, особенно с учётом возможности объединения Ирландии и экономических связей Северной Ирландии как с Великобританией, так и с Республикой Ирландия?
— Северная Ирландия представляет собой совершенно иной конституционный и экономический случай, поскольку основной альтернативой сохранению её в составе Соединённого Королевства является объединение с уже существующим государством — членом Европейского союза, Республикой Ирландия.
Северная Ирландия уже находится на пересечении британской и ирландской/европейской экономических систем. Великобритания по-прежнему играет колоссальную роль: в 2024 году объём продаж североирландских компаний в Великобританию составил около 20,1 млрд фунтов стерлингов. Одновременно всё большее значение приобретают трансграничные и международные экономические связи Северной Ирландии.
Кроме того, договорённости, достигнутые после Brexit, обеспечили Северной Ирландии уникальное экономическое положение. Её одновременная связь с внутренним рынком Великобритании и рынком товаров ЕС создаёт определённые сложности, но потенциально также предоставляет стратегические преимущества.
Вместе с тем необходимо было бы принять сложные решения в отношении налогообложения, пенсий, зарплат в государственном секторе, здравоохранения, социального обеспечения, инфраструктуры, регулирования и финансирования существующего уровня государственных расходов Северной Ирландии.
Возник бы и важный вопрос баланса интересов. Экономическая интеграция с Республикой Ирландия и Европейским союзом могла бы значительно углубиться, однако одновременно властям пришлось бы сохранить исключительно важные экономические связи Северной Ирландии с Великобританией.
Успешный процесс объединения Ирландии не может сводиться к простой передаче суверенитета в расчёте на то, что общество впоследствии само приспособится к новым условиям. Необходимо было бы обеспечить надёжные гарантии сохранения британской идентичности юнионистской части населения, в том числе в вопросах гражданства, культурных прав и политического представительства.
Именно поэтому Соглашение Страстной пятницы сохраняет столь большое значение. Оно рассматривает конституционные изменения не просто как территориальный вопрос, а как вопрос согласия, идентичности и институционального баланса.
— Если какая-либо из этих наций в конечном итоге выберет независимость или иной конституционный формат, какие проблемы станут наиболее серьёзными в первые годы переходного периода — создание новых государственных институтов, управление государственными финансами, выстраивание отношений с Лондоном или обеспечение международной интеграции и потенциального вступления в ЕС?
— Я бы расположил эти вызовы в следующем порядке. На первом месте — сохранение политической легитимности и общественного единства.
Наибольшей угрозой после референдума с небольшим перевесом может оказаться вовсе не финансовая проблема, а создание нового конституционного устройства, которое половина населения будет воспринимать как навязанное ей.
Вторым вызовом станут отношения с Лондоном. Географию невозможно отменить посредством референдума. Независимые Шотландия или Уэльс продолжат делить с Англией один остров, общую инфраструктуру, энергетические сети, семейные связи, бизнес и цепочки поставок. Оставшаяся часть Соединённого Королевства почти наверняка продолжит оставаться одним из их важнейших экономических партнёров.
На третьем месте — бюджетно-финансовая устойчивость и доверие к новой системе. Новому правительству пришлось бы одновременно убедить граждан и финансовые рынки в том, что пенсии будут выплачиваться, государственные услуги продолжат предоставляться, банки будут функционировать, а государственный долг и заимствования останутся устойчивыми.
Четвёртым вызовом стало бы создание государственных институтов, включая казначейство, налоговую администрацию, ведомство по управлению государственным долгом, регулирующие органы, дипломатическую службу, центральный банк, оборонные структуры и многочисленные государственные агентства.
Наконец, необходимо решить вопрос европейской и международной интеграции. Шотландия, вероятно, начала бы этот процесс, располагая существенными институциональными преимуществами, поскольку до Brexit являлась частью ЕС, а значительная часть её системы государственного управления исторически знакома с европейским законодательством. Однако даже политически благожелательное отношение со стороны Брюсселя не отменило бы юридической процедуры вступления в ЕС.
Северная Ирландия представляет собой особый случай, поскольку объединение Ирландии означало бы её интеграцию в уже существующее государство — член ЕС, а не создание нового государства, которому необходимо подавать стандартную заявку на вступление.
Таким образом, в конечном счёте вопрос заключается не в том, способны ли Шотландия, Уэльс или Северная Ирландия изменить свой конституционный статус. При наличии соответствующих демократических и правовых условий они способны это сделать.
Более глубокий вопрос состоит в том, удастся ли согласовать подобную трансформацию таким образом, чтобы сохранить демократическую легитимность, экономическую стабильность и мирные отношения между народами этих островов.
Самоопределение — это не только право на отделение. Это также ответственность за то, чтобы продемонстрировать, как будет функционировать страна на следующий день после обретения независимости.
И, на мой взгляд, такая независимость нереалистична.
