В своем знаковом выступлении на Всемирном экономическом форуме в январе премьер-министр Канады Марк Карни призвал «средние державы» объединиться ради укрепления международной системы. По его словам, такие страны способны сформировать новый порядок, основанный на уважении прав человека, устойчивом развитии, солидарности, суверенитете и территориальной целостности государств. Сторонники международного порядка увидели в этой идее возможность создать единый блок, способный уравновесить соперничество великих держав и противостоять политике президента США Дональда Трампа, пишет Foreign Policy.
Однако за последующие восемь месяцев концепция Карни так и не воплотилась в жизнь. Различия в приоритетах и ограниченные возможности влияния заставили средние державы столкнуться с неприятной реальностью: вместо строительства нового мирового порядка им приходится прежде всего защищать себя от политических потрясений и экономических шоков, вызванных разрушением старого.
Заместитель министра обороны США по политическим вопросам Элбридж Колби недавно вновь привлек внимание к этой проблеме, заявив, что не видит оснований говорить о коллективной стратегии «средних держав». По его мнению, союзники США по-прежнему зависят от американских технологий и военной мощи, а сами средние державы слишком разобщены для устойчивых совместных действий. Хотя Колби недооценивает масштабы происходящей в мире диверсификации связей, в вопросе отсутствия единства между этими странами он во многом прав.
Показателен пример самой Канады. Трамп неоднократно угрожал ввести пошлины до 100% на канадские товары. Для страны, направлявшей в США 76% товарного экспорта, 96% экспорта сырой нефти и практически весь экспорт природного газа, отношения с Вашингтоном превратились в вопрос национальной безопасности. В результате Карни пришлось сосредоточиться не на перестройке мировой архитектуры, а на сокращении зависимости Канады от США.
Оттава сделала ставку на стратегическую автономию: перевооружение, укрепление национальной промышленности и поиск новых партнеров в сферах энергетики, минеральных ресурсов, обороны и торговли. Сближение Канады с Китаем, Катаром и Саудовской Аравией продиктовано прежде всего желанием диверсифицировать зависимости, а не общностью ценностей. Одновременно появились более узкие форматы сотрудничества — технологическое партнерство с Австралией и Индией и объединяющий девять государств Банк обороны, безопасности и устойчивости для финансирования вооружений.
Подобная тенденция характерна и для других союзников США. Канада, Германия, Япония, Южная Корея и Польша укрепляют оборону, ищут новые рынки и сокращают внешние зависимости. Но именно эти процессы поглощают финансовые ресурсы, политическое внимание и дипломатическую энергию, которые могли бы быть направлены на реформирование международной системы.
Даже когда средние державы пытаются действовать сообща, национальные интересы часто оказываются сильнее. План ЕС направить около $160 млрд замороженных российских активов Украине столкнулся с сопротивлением, поскольку основная часть средств находилась в Бельгии, что делало Брюссель особенно уязвимым перед возможными ответными действиями Москвы.
Аналогичная проблема проявилась после вмешательства США в Венесуэле и захвата президента Николаса Мадуро. Бразилия созвала экстренное заседание Сообщества государств Латинской Америки и Карибского бассейна, однако 33 страны не смогли выработать единую позицию: одни осудили действия Вашингтона, другие их приветствовали. Общность проблем еще не означает способности превращать ее в коллективную политическую силу.
Кроме того, средним державам зачастую не хватает реальных рычагов воздействия. В апреле Великобритания и Франция собрали 51 страну для подготовки оборонительной морской миссии в Ормузском проливе. Коалиция могла подготовиться к обеспечению безопасности судоходства после его открытия, но не могла заставить Иран или США прекратить конфликт. Аналогично коалиция более чем из 30 стран готова предоставить Украине гарантии безопасности после прекращения огня, однако добиться самого перемирия она не способна.
Тем не менее средние державы могут предпринять несколько конкретных шагов для сохранения международного порядка.
Во-первых, им необходимо объединять оборонные, энергетические и промышленные возможности. Сейчас попытки снизить зависимость от США зачастую осуществляются через разрозненные национальные программы, которые дублируют друг друга и требуют лишних расходов. Особенно наглядно это видно на примере европейской противовоздушной обороны. Несмотря на рост оборонных расходов после начала российско-украинской войны в 2022 году и развитие совместных проектов вроде European Sky Shield, страны продолжают закупать различные системы для выполнения схожих задач. Это приводит к созданию отдельных систем управления, обслуживания и подготовки персонала, повышая стоимость и замедляя поставки.
Выходом может стать принцип «масштаба союзников»: совместные заказы, единые системы командования, общие запасы и распределение производства между государствами. Однако страны согласятся на такую взаимозависимость только при наличии гарантий поставок во время кризиса. Поэтому потребуются обязательства, закрепленные договорами, ограничения на односторонние экспортные запреты и создание совместных резервов.
Примером может служить решение Канады ориентироваться на германо-норвежскую подлодку Type 212CD при обновлении своего флота. Канада, Германия и Норвегия смогут совместно использовать инфраструктуру обучения и обслуживания, обмениваться технологиями и комплектующими, а канадская промышленность будет включена в производственную цепочку. Такое сотрудничество может не только снизить расходы, но и укрепить общие нормы в сфере прозрачности, государственных закупок, трудовых прав и защиты данных.
Во-вторых, небольшие и гибкие коалиции следует использовать не для дальнейшего дробления мира на конкурирующие блоки, а для укрепления международной системы. Такие объединения должны опираться на международное право, публиковать свои стандарты и решения, устанавливать объективные критерии членства и оставаться открытыми для государств, готовых соблюдать эти требования.
Хорошим примером стал временный механизм рассмотрения апелляций, созданный после того, как США в 2019 году заблокировали назначения в Апелляционный орган Всемирной торговой организации. Инициированный Канадой и ЕС механизм использует существующие нормы ВТО, остается открытым для всех ее членов и позволяет обходить институциональный тупик, одновременно сохраняя процедуры и авторитет организации.
Аналогичный подход необходим и в других сферах. Партнерства по критически важным минералам должны соблюдать международные трудовые, экологические и правозащитные стандарты. Морские коалиции — действовать в рамках Конвенции ООН по морскому праву. Группы поддержки Украины — опираться на Устав ООН и сохранять прозрачные правила в вопросах применения оружия и защиты гражданского населения. Это позволит избежать дальнейшего раскола международной системы на соперничающие блоки.
Наконец, средние державы должны защищать существующие международные институты. Практически невозможно заново создать глобальную инфраструктуру ООН и связанных с ней организаций, накопивших огромный опыт в гуманитарной помощи, работе с беженцами, мониторинге заболеваний, продовольственной безопасности, миротворчестве и техническом регулировании. Даже администрация Трампа, критикуя многосторонние институты, продолжает пользоваться частью этой системы.
Однако некоторые традиционные защитники международного порядка — Финляндия, Германия, Нидерланды, Швеция и Великобритания — сокращают помощь и финансирование программ развития ООН, перенаправляя средства на оборону. Несмотря на реальные угрозы безопасности, им важно не допустить ослабления системы, от которой они сами во многом зависят.
Средние державы также должны активнее использовать существующие институты. Когда Совет Безопасности ООН заблокирован, Генеральная Ассамблея может использоваться для подтверждения международно-правовых принципов, создания комиссий по установлению фактов и осуждения государств, нарушающих нормы. Не менее важно совместно защищать международные суды, следователей и должностных лиц от санкций и давления, а также рассматривать выбор следующего генерального секретаря ООН и реформу организации как важнейшие дипломатические задачи.
Таким образом, у средних держав есть три реалистичных направления действий: объединение ресурсов для достижения «масштаба союзников», интеграция ситуативных коалиций в существующую международную систему и укрепление самого основанного на правилах порядка. Этого недостаточно для создания нового мирового устройства, о котором говорил Карни. Но такие меры способны сохранить фундамент международной системы и дать средним державам необходимые инструменты для ее более масштабного обновления в будущем.
