Итак, сегодня действуют международные институты, существование которых воспринимается как нечто само собой разумеющееся. Они переживают войны, смену эпох, передел мира и появление новых центров силы. Их саммитам придают значение уже потому, что в одном месте собираются десятки глав государств и правительств.
А если отвлечься от всего этого официоза с громкими заявлениями и претензиями на решение глобальных проблем, понимаешь, что на самом деле ничего не меняется после того, как активные и не очень участники разъехались по домам.
Для Баку разговор об эффективности ООН никогда не был отвлеченной дискуссией дипломатов. Азербайджан хорошо знает разницу между решением, принятым на бумаге, и тем, что действительно меняет ситуацию на земле. Именно поэтому нынешний разговор о будущем ООН имеет для Баку не только глобальное, но и вполне конкретное измерение.
Недельная 81-я сессия Генассамблеи ООН проходит в Нью-Йорке под лозунгом «Восстановление доверия, управление преобразованиями». Стоит обратить внимание на саму формулировку, поскольку она весьма показательна, то есть организация фактически признает, что прежняя модель работы больше не вызывает достаточного доверия и нуждается в серьезной перестройке. Более того, в материалах ООН и выступлениях руководства организации прямо говорится о необходимости давно назревшей реформы, пересмотра методов работы и повышения эффективности.
На трибуне ГА ООН звучат речи о войнах и мире, международном праве, гуманитарных катастрофах, территориальной целостности, суверенитете, безопасности и будущем человечества. Делегации проводят встречи, заключаются двусторонние договоренности, публикуются заявления, принимаются документы. В целом масштаб впечатляет. Но этот масштаб не соизмерим с его способностью менять реальность.
Надо сказать, что в конце предыдущей сессии тогдашний председатель Генассамблеи Анналена Бербок сама говорила о необходимости выйти из формата действий по привычной схеме и заняться давно откладываемыми вопросами реформы ООН.
Организация, созданная после Второй мировой войны для предотвращения новых катастроф, спустя восемь десятилетий вынуждена убеждать мир в собственной способности быть эффективной.
Баку знает цену красивым резолюциям и для него разговор об эффективности ООН далеко не абстрактное понятие о международной бюрократии. Единогласно принятые в пользу Азербайджана четыре резолюции так и не были подкреплены реальными действиями, способными изменить ситуацию. Пример Азербайджана наглядно показал системную проблему международной организации, когда решения принимаются, а механизм их исполнения оказался практически отсутствующим.
Кроме того, тут стоит прямо указать на то, что данная ситуация связана с более широкой проблемой избирательности и отсутствия последствий за невыполнение решений. Это очень важный эпизод для понимания нынешнего кризиса доверия к ООН.
ООН, по сути, лишь принимает документы, резолюции, делает громкие и вполне адекватные заявления, но дальше слов дело не продвигается. Словесными формулировками, грозно сотрясающими воздух с запахом пороха, невозможно остановить конфликты и предотвратить кризис.
Дело в том, что Генеральная ассамблея — это не мировое правительство. В ней 193 государства, каждое имеет один голос. Но подавляющее большинство решений носит лишь рекомендательный характер. Реальный механизм принуждения сосредоточен прежде всего в Совете безопасности. Существует странная система, при которой воля более чем 190 стран фактически зависит от пяти постоянных членов Совбеза и права вето, которая не позволяет обеспечить полноценное доверие и требует реформы.
Турецкий президент Реджеп Тайип Эрдоган в ходе нынешней Генассамблеи прямо заявил об этом. Москва, в свою очередь, ответила, что готова обсуждать расширение Совета безопасности, но считает сохранение права вето принципиально важным. И это прекрасно демонстрирует проблему. Все понимают, что система нуждается в изменениях, но те, кто обладают реальным институциональным рычагом, не заинтересованы отказываться от него из собственной выгоды.
По факту организация, которая позиционирует себя как центральный элемент глобальной системы мира и безопасности, не может обеспечить ни миром, ни безопасностью. А очередная Генассамблея производит странное впечатление — чем больше она говорит о кризисах, тем очевиднее становится разрыв между количеством слов и способностью обеспечить результат.
На нынешней повестке — Украина, Ближний Восток, ситуация вокруг Ирана, вопросы международной безопасности, гуманитарные кризисы. Но ключевые переговоры по наиболее чувствительным вопросам все чаще идут в других форматах. Договоренности достигаются между отдельными государствами, через посредников, на закрытых дипломатических площадках.
Институциональная ловушка ООН со всеми ее громоздкими элементами и правом вето очевидно никчемное явление с ограниченным набором инструментов принуждения. Если мир расколот, ООН будет расколота. Если великие державы конфликтуют, их противостояние переносится в зал заседаний. Если государства используют международное право избирательно, Генассамблея становится еще одним пространством для взаимных обвинений.
Поэтому сентябрьский Нью-Йорк напоминает не место, где принимаются решения о будущем мира, а площадку, где мир ежегодно отчитывается о том, почему он так и не смог договориться.
А что изменилось бы, если бы Генассамблея не состоялась? Ничего. И этом самый неприятный факт для самой ООН. Страшно подумать сколько усилий и средств требуется для того, чтобы представители стран мира собрались в одно месте, но если взять и отменить одну неделю высокого уровня, мир не остановится, войны не прекратятся, рынки не закроются. Переговоры между США, Россией, Китаем, Турцией, странами Ближнего Востока и другими центрами силы не исчезнут.
Государства продолжат заключать двусторонние соглашения. Региональные организации также продолжат работать. Военные конфликты будут развиваться в соответствии с соотношением сил на земле, а не с расписанием пленарных заседаний в Нью-Йорке.
Реформа международных институтов — это не вопрос красивой архитектуры и дипломатических формулировок. Это вопрос способности системы оперативно принимать решения и обеспечивать их выполнение на основе единых и равных для всех правил.
В конечном счете у ООН остается один особенно отработанный инструмент — выразить глубокую обеспокоенность. Когда происходят войны, нарушаются резолюции, рушатся договоренности и гибнут люди, система вновь и вновь находит знакомую формулу: «выражаем обеспокоенность», «призываем к сдержанности», «призываем стороны к диалогу».
Мир от нее ждет решений, а получает формулировки. Государства ждут действий, а слышат призывы. А когда очередной кризис выходит из-под контроля, организация снова внимательно фиксирует происходящее и… выражает обеспокоенность. Проблема только в том, что обеспокоенность не останавливает войны, не обеспечивает выполнение резолюций и не заставляет нарушителей менять свою политику.
Если ООН хочет вернуть доверие, ей придется научиться делать нечто гораздо более сложное — добиваться результата.
