Предметом рассмотрения была практика лицензирования электронных СМИ
В Азербайджане, пожалуй, только специалистам известно, что, помимо жалоб в Европейский Суд по Правам Человека (ЕСПЧ), граждане Азербайджана с 2001-2002 гг. имеют также право на подачу индивидуальных жалоб в 4 комитета ООН. Это Комитет по Правам Человека, Комитет Против Пыток, Комитет по Ликвидации Расовой Дискриминации и Комитет по Устранению Дискриминации Против Женщин.
Однако, несмотря на достаточно либеральные условия приема жалоб в сравнении с ЕСПЧ, комитеты ООН за полтора десятилетия приняли всего несколько решений. Причин этому немало, но основных две: отсутствие в национальном законодательстве механизма выполнения принятых решений ООН и отсутствие денежных компенсаций за нарушенные права. В результате, жалобы в ООН редки, и каждое новое решение становится событием.
Так, в феврале Комитет по Правам Человека ООН опубликовал решение по жалобе «Агазаде и Джафаров против Азербайджана» (CCPR/C/118/D/2205/2012).
Напомню, что Яшар Агазаде на момент подачи жалобы в ноябре 2012 г. был главным редактором газеты «Mühakimə», а Расул Джафаров был соучредителем и председателем общественного объединения «Развитие телевидения и альтернативных средств массовой информации». В 2009-2010 годах, он также руководил мониторингом телевидения в Институте Свободы и Безопасности Репортеров и написал несколько критических статей по этой теме.
11 марта 2010 г. Джафаров обратился в Национальный Совет по Телевидению и Радио (НСТР), запросив информацию о свободных для использования радиочастотах, и поинтересовался, почему не публикуется список таких частот и по их распределению не проводятся тендеры, как требует закон. В ответ, НСТР подтвердил, что свободные частоты есть и их список не был опубликован.
19 мая того же года, Агазаде и Джафаров обратились в НСТР за лицензией на телерадиовещание в Баку и на Апшеронском полуострове. Совет ответил, что они могут получить специальное разрешение (лицензию) на основе соревнования, участвуя в тендерах, объявляемых Советом в областях, «признаваемых необходимыми для вещательной деятельности».
10 июня 2010 г. авторы обратились в Сабаильский районный суд Баку с жалобой на нарушение их свободы выражения тем, что не публикуются списки доступных частот и информация о тендерах. Истцы отметили, что последний раз тендер был объявлен в сентябре 2008 года, а после этого лицензии выдавались без конкурса, обеспечивая «политическую монополию на телерадиовещание» в стране, и потребовали от суда, чтобы он обязал НСТР выдать им лицензию.
26 августа 2010 г. этот иск был отклонен как необоснованный. Суд посчитал, что НСТР обеспечил быстрые, хорошо аргументированные и информативные ответы истцам, и не нашел в действиях Совета никаких нарушений прав и свобод. Это решение было поддержано 3 марта и 5 июля 2011 г. соответственно Апелляционным и Верховным судамиАзербайджана.
После этого, Агазаде и Джафаров обратились к Комитет по Правам Человека (КПЧ) ООН с индивидуальной жалобой на нарушение статьи 19(3) Международного Пакта о Гражданских и Политических Правах (МПГПП), гарантирующей свободу выражения мнения, нарушенную отказом в выдаче лицензии на телерадиовещание и не проведением регулярных и честных тендеров на выдачу таких лицензий. В результате лицензии выдаются без тендеров, исключительно на усмотрение НСТР.
В своей жалобе, авторы отметили почти полное отсутствие независимых вещателей в азербайджанских электронных СМИ. Регулируя распределение частот, выдачу лицензий и рекламный рынок, правительство Азербайджана контролирует электронные СМИ, в результате чего отсутствует плюрализм в этой области. Все члены НСТР назначаются Президентом и положение о Совете не предусматривает каких-либо общественных консультаций и прозрачности процедур при назначении его членов.
Несмотря на множество свободных частот, в стране всего 14 национальных радиоканалов (12 в Баку и в 2 Нахчивани). Не использование свободных частот НСТР объясняет отсутствием необходимости в новых теле- и радиостанциях.
Закон «О теле- и радиовещании» обязывает НСТР ежегодно публиковать список свободных радиочастот и проводить тендеры на свободные частоты. Однако такие тендеры проводились лишь дважды (в сентябре 2008 и ноябре 2010), и оба раза выдавалась только одна лицензия. Авторы отмечают, что и эти тендеры тоже не были свободными, открытыми и честными.
Так, в 2008 г. лицензию выдали компании Digital Media MMC, которая была создана и зарегистрирована буквально накануне (за 13 дней до тендера), причем имя собственника компании так и не было опубликовано. В 2010 г. лицензию получила компания Golden Prince, которой владеет директор Азербайджанского Дома Прессы, известный своимисвязями с правительством. До этого, НСТР раздавал лицензии без тендера тем радиостанциям, чьи передачи были проправительственными.
30 декабря 2008 г. НСТР запретил иностранное вещание на национальных FM-частотах. В результате, лицензий лишились такие радиостанции, как «Свобода», «Голос Америки» и ВВС. Ранее, в 2006-2007 годах, лицензий лишились «Европа Плюс», а также 3 российские, 3 турецкие и 1 французская радиостанции. Все эти освободившиеся частоты на момент подачи жалобы оставались неиспользованными.
В поддержку жалобы, авторы процитировали отчеты Совета Европы, ОБСЕ, Европарламента и заключительные замечания по Азербайджану самого КПЧ.
Во время переписки в 2013-14 гг., правительство расценило жалобу как необоснованную, так как авторы могли участвовать в тендерах, проводимых в соответствии с законодательством. Так, в ноябре 2010 г. НСТР объявило тендер для новой радиостанции в Баку и на Апшероне, который продолжался месяц. В январе 2011 г. был проведен конкурс среди трех допущенных к тендеру претендентов, который выиграла компания Golden Prince LLC. Проигравшие участники подали иски в суд и проиграли. Информация о тендере была опубликована и доведена до авторов, которые могли бы участвовать на тех же условиях. Авторы жалобы могут участвовать и в дальнейших тендерах.
Авторы в своем возражении отметили, что Джафаров принял участие в тендере в ноябре 2010 г., но безуспешно, что только подкрепляет их аргументацию о несправедливом характере тендеров. Однако речь в жалобе шла об их обращении за лицензией не в ноябре, а в мае 2010 года, а также о не проведении регулярных и честных тендеров для радиовещания и не публикации ежегодных списков вакантных радиочастот, как требует закон. С момента подачи жалобы, власти провели всего один тендер для Нахчивани, который был раскритикован гражданским обществом, так как лицензия досталась проправительственному кандидату. Кроме того, без тендера были выданы лицензии правительственному телеканалу в 2011 г. и правительственной радиостанции в 2012 г.
КПЧ признал жалобу приемлемой и отметил, что власти не оспаривали, что, с момента учреждения НСТР в 2003 г., он ни разу не публиковал списки свободных радиочастот, что за 13 лет были проведены только 3 тендера, хотя свободными были минимум 11 частот, и что в нескольких случаях без тендера были выданы лицензии структурам, связанным с правительством.
Известно, что право на свободу выражения мнения по статье 19 Пакта не является абсолютным. Однако в законном порядке ограничено оно может быть лишь в двух случаях: для защиты прав и репутации других лиц, и для защиты национальной безопасности, общественного порядка, общественного здоровья или общественной морали.
В случае авторов, правительство не смогло адекватно объяснить, почему оно не опубликовало список свободных радиочастот, хотя это требуется по закону, и каким образом цель обеспечения плюрализма в радиовещании была достигнута без регулярной организации тендеров. Также, правительство не объяснило, как примирить цели плюрализма и разнообразия с практикой раздачи лицензий без тендера компаниям, которые выглядят как связанные с правительством.
Поэтому Комитет пришел к выводу о необоснованности ограничения права авторов жалобы на свободу выражения отсутствием периодических тендеров и прозрачности в распределении лицензий без публичных тендеров. Ограничения, наложенные на авторов, были произвольными по своей природе и составляют нарушение их прав по статье 19(2) Пакта.
Комитет отмечает, что правительство обязано обеспечить полную компенсацию тем лицам, права которых были нарушены. Оно также обязано предотвратить подобные нарушения в будущем и пересмотреть законодательство по телерадиовещанию в плане обеспечения того, что лицензии на свободные радиочастоты будет распределяться на основе ясных и прозрачных процедур, гарантирующих регулярные и открытые конкурсы, доступ к которым у кандидатов будет на основе недискриминационных критериев, и с целью продвижения плюрализма СМИ в стране-участнице.
Комитет хотел бы в течение 180 дней получить от страны-участницы информацию о принятых мерах, а также предлагает правительству перевести решение по жалобе на официальный язык страны и широко ее распространить.
Кстати, это дело стало не только первым решением ООН против Азербайджана по жалобе на нарушение свободы выражения мнения, но и первым делом в азербайджанской «папке», где один из экспертов КПЧ счел нужным зафиксировать свое особое мнение. Соглашаясь со всеми выводами своих коллег, Фабиан Омар Сальвиоли (Fabián Omar Salvioli) вместе с тем убежден, что в описание рекомендуемых мер по компенсации нужно было включить финансовую компенсацию расходов на судопроизводство, понесенных авторами во время судебных процессов на национальном уровне.
Не исключено, что на мнение эксперта повлияло обсуждение КПЧ в октябре-ноябре 2016 г. периодического отчета Азербайджана по выполнению положений МПГПП. В частности, неправительственные организации поднимали вопрос о том, что отсутствие финансовой компенсации за установленные нарушения прав человека делает жалобы в ООН менее популярными, чем обращение в ЕСПЧ. Проблема отсутствия в законодательстве Азербайджана механизма исполнения решений, принятых комитетами ООН по индивидуальным жалобам, нашла отражение в заключительных замечаниях КПЧ по Азербайджану, принятых в ноябре прошлого года.
В замечаниях КПЧ по отчету заметное место заняли и другие проблемы в осуществлении свободы выражения мнения. В частности, было упомянуто и лишение лицензии на вещание предположительно по политическим мотивам (радио «Свобода» и ANS TV/Radio).
Остается надеяться, что усилия наших правозащитников и журналистов, совместно с рекомендациями международных организаций помогут правительству привести практику лицензирования электронных СМИ в соответствие со стандартами ООН.
Эльдар Зейналов.
