Группа украинских экспертов, в которую входит бывший высокопоставленный дипломат, разработала амбициозный, хотя и труднореализуемый план, призванный лишить Россию одного из наиболее эффективных инструментов политического влияния — возможности использовать Организацию Объединённых Наций в качестве международной трибуны.
В основе инициативы лежит юридический вопрос: является ли Российская Федерация в её нынешнем виде законным членом ООН?
В силу политических договорённостей, сопровождавших создание Организации Объединённых Наций, Советский Союз получил сразу три места в организации: одно принадлежало непосредственно СССР, ещё два — Белорусской и Украинской ССР. При этом сам Советский Союз формально представлял собой федерацию нескольких советских республик, включая Российскую Советскую Федеративную Социалистическую Республику.
После распада СССР входившие в его состав республики стали независимыми государствами. Именно на этом обстоятельстве украинская группа строит свою аргументацию: Российская Федерация, по её мнению, представляла собой новое государство, а не просто переименованный Советский Союз.
Согласно процедурам ООН, государство, изменившее название, может уведомить об этом организацию в упрощённом порядке. Однако принятие нового государства требует значительно более сложной процедуры.
Бывший постоянный представитель Украины при ООН Владимир Ельченко, ныне эксперт Фонда Пилипа Орлика — неправительственной организации, названной в честь автора первой украинской конституции 1710 года, — считает признание Российской Федерации правопреемницей СССР ошибкой.
«Это величайшая афера столетия. Российская Федерация никогда не подписывала Устав ООН», — заявил Ельченко.
Другие государства, возникшие в результате распада более крупных государственных образований, проходили официальную процедуру вступления в ООН. Однако Россия в своё время ограничилась неформальным письмом, не проходя голосования о приёме в соответствии со статьёй 4 Устава организации.
«Босния и Герцеговина прошла эту процедуру в соответствии со статьёй 4 в 1992 году, после распада Югославии. Но россияне ничего подобного не сделали — они просто сменили табличку с названием страны за столом», — подчеркнул Ельченко.
На практике вероятность того, что ООН приостановит участие России из-за юридической формальности, не говоря уже о лишении её места в Совете Безопасности, крайне мала. Тем не менее украинская группа видит преимущества даже в самом обсуждении этого вопроса.
Ельченко и его коллеги из Фонда Пилипа Орлика уже разработали предварительный план действий.
На первом этапе предполагается, что делегации Украины и других государств, разделяющих её позицию, добьются официального включения вопроса в повестку дня Генеральной Ассамблеи ООН. Это может произойти уже в следующем году.
Инициаторы рассчитывают, что публичные дебаты создадут дополнительные сложности для Кремля и спровоцируют более широкую дискуссию о том, соответствовала бы Россия сегодня требованиям статьи 4 Устава ООН, если бы подавала заявку на вступление.
Эта статья предусматривает, что членами организации могут быть «миролюбивые государства», принимающие на себя обязательства, содержащиеся в Уставе, и способные и желающие их выполнять.
В рамках инициативы предлагается также передать вопрос о полномочиях российской делегации на рассмотрение Комитета ООН по проверке полномочий, состоящего из девяти членов.
Для подготовки доклада комитету не требуется единогласное решение. Однако Россия, Китай и США имеют в нём постоянное представительство, что фактически делает принятие каких-либо мер крайне затруднительным.
Впрочем, это не препятствует Генеральной Ассамблее провести голосование по соответствующему предложению. Для принятия такого процедурного решения достаточно простого большинства голосов.
Хотя Совет Безопасности обладает правом вето в отношении существенных резолюций, он не может блокировать процедурные решения Генеральной Ассамблеи.
В истории ООН уже существовал прецедент приостановления признания полномочий делегации государства-члена. В 1974 году подобные меры были применены к Южно-Африканской Республике, где действовал режим апартеида. В результате представители страны фактически лишились возможности участвовать в работе организации.
Хотя эта мера оказалась действенной, правомерность соответствующей процедуры до сих пор вызывает споры.
Украине ранее удавалось заручиться широкой международной поддержкой резолюций ООН, осуждающих российское вторжение. Однако убедить государства поддержать приостановление участия России в организации может оказаться значительно сложнее.
Зачем Киеву тратить столько усилий на попытку поставить под сомнение легитимность российского членства в ООН, когда российские ракеты ежедневно поражают украинские города?
По словам Ельченко, ответ прост.
«Россия использует ООН для самых разных целей, в том числе применяет право вето, чтобы защищать себя и других агрессоров. Но она также использует ООН как рупор для распространения пропаганды», — пояснил дипломат.
При этом Ельченко и его коллеги из Фонда Пилипа Орлика прекрасно понимают, насколько маловероятен успех инициативы.
Скептически настроены и другие эксперты, опасающиеся, что подобная кампания может стоить Украине значительного политического капитала в отношениях с международными союзниками.
«Хотя многие государства — члены ООН испытывают огромное сочувствие к Украине, этот процесс, несомненно, будет политически сложным», — заявила Джейн Киннинмонт, исполнительный директор Ассоциации содействия ООН в Великобритании.
По её словам, помимо юридических вопросов, которые намерены поднять инициаторы, существует и политическая реальность: многие члены ООН не считают Россию единственным государством, злоупотребляющим правом вето в Совете Безопасности.
Дополнительным препятствием становится международно признанный статус Российской Федерации как государства — продолжателя СССР.
После распада Советского Союза дипломаты приложили значительные усилия для достижения договорённостей о сохранении международных связей и обязательств. Это позволило обеспечить непрерывность работы иностранных посольств на территории России и российских дипломатических представительств за рубежом.
Более того, украинское правительство того времени само признало Россию государством — продолжателем СССР.
Отчасти это решение было связано с тем, что Москва согласилась принять на себя государственный долг Советского Союза, позволив новым независимым республикам начать финансовую жизнь без прежних долговых обязательств.
Теперь это обстоятельство существенно осложняет попытки доказать, что Россия не могла одновременно унаследовать и место СССР в Организации Объединённых Наций.
Некоторые дипломаты также считают предложенный план рискованным с точки зрения международных отношений.
Ряд чиновников и дипломатов, поддерживающих Киев и знакомых с инициативой, на условиях анонимности выразили опасения, что Украина может попросить союзников потратить значительные политические ресурсы на проект, публичный провал которого способен ослабить международную поддержку страны.
Особое беспокойство вызывает ситуация в Европе, где нарастает усталость от войны. Предстоящие выборы во Франции, Германии и других государствах создают риск прихода к власти политических сил, придерживающихся пророссийских позиций.
Представители Фонда Пилипа Орлика заявляют, что понимают эти опасения, но по-прежнему считают необходимым добиваться рассмотрения вопроса.
По их мнению, вынесение на обсуждение Генеральной Ассамблеи темы, формально не связанной напрямую с войной, поставит государства перед принципиальным выбором, от которого будет трудно уклониться.
Суть вопроса, как считают инициаторы, заключается в следующем: неужели государства по-прежнему настолько боятся выступить против России, что не готовы сделать это даже в рамках процедур ООН?
«Возможно, это звучит безумно, но если изучить факты и правила, Россия не является членом ООН. Здесь не должно быть ничего сложного», — заявил Ельченко.
Впрочем, как нередко напоминают в Киеве тем, кто утверждает, что определённые цели недостижимы, Украина уже четыре года делает на войне то, что прежде считалось невозможным.
