Европейский союз снова пытается решить старую проблему: как превратить огромный внешнеполитический аппарат в механизм, способный быстрее принимать решения и говорить с внешним миром одним голосом.
Война России против Украины, нестабильность на Ближнем Востоке, соперничество США и Китая, гибридные угрозы и изменения в трансатлантических отношениях заставляют Брюссель задумываться уже не только о содержании своей внешней политики, но и о том, кто именно должен ею управлять.
На этом фоне Франция и Германия предложили расширить полномочия Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности Каи Каллас, перестроить Европейскую службу внешних связей — EEAS — и передать часть ее функций Европейской комиссии.
На первый взгляд речь идет о бюрократической реформе. На деле — о том, где в ЕС должен находиться реальный центр внешнеполитического управления.
Нынешняя архитектура внешней политики ЕС сложилась после Лиссабонского договора. Верховный представитель одновременно занимает пост заместителя председателя Европейской комиссии и возглавляет EEAS — дипломатическую службу Евросоюза.
Но ключевые рычаги внешнего влияния распределены между разными структурами. Торговля, помощь в целях развития, гуманитарные программы, миграция, политика соседства и расширение ЕС в значительной степени остаются в ведении Европейской комиссии.
В результате дипломатия и реальные инструменты ее проведения зачастую находятся в разных руках. Это ведет к дублированию функций, затяжным согласованиям и размыванию ответственности.
Еще в 2023 году Европарламент указывал на разрыв между ожиданиями от EEAS и ее реальными возможностями: от службы требуют многого, но ее собственные полномочия по принятию решений ограничены. Именно этот разрыв Париж и Берлин теперь предлагают сократить.
17 июля на заседании Франко-германского совета министров в Брюле Франция и Германия предложили реформировать механизм внешней деятельности ЕС. Главная идея — сделать систему более централизованной и управляемой.
Согласно предложению, Кая Каллас должна получить более широкие полномочия по координации подразделений Европейской комиссии, связанных с миграцией, развитием, гуманитарной помощью, обороной и политикой соседства.
Иными словами, Верховный представитель должен стать не только формальным координатором, но и получить реальные рычаги влияния на направления, которые сегодня контролируются разными еврокомиссарами.
Одновременно обсуждается серьезная перестройка самой EEAS.
Служба насчитывает около 5 тысяч сотрудников. Часть персонала и функций предлагается передать Европейской комиссии. По данным Financial Times, в Брюсселе уже изучают, какие подразделения EEAS могут быть встроены в структуру Комиссии. При этом о полной ликвидации службы речи не идет: она может сохранить направления, связанные, например, с миротворческими миссиями и военной подготовкой.
Но чем глубже заходит разговор о перераспределении полномочий, тем заметнее становятся разногласия уже между самими авторами реформы. Париж и Берлин тоже не во всем согласны. Первоначальный вариант документа был подготовлен Германией, затем в него внесли французские предложения. Как отмечал Euractiv, между двумя версиями есть заметные различия.
Одно из ключевых касается будущего Каи Каллас.
В совместной версии предлагается существенно усилить ее положение внутри Европейской комиссии, фактически повысив ее статус до уровня исполнительного вице-президента. В первоначальном германском документе этого пункта не было.
Это может указывать на разные подходы Парижа и Берлина к перераспределению полномочий внутри Комиссии.
Отдельный вопрос — положение ее председателя Урсулы фон дер Ляйен. Усиление Каллас неизбежно затрагивает существующий баланс внутри Еврокомиссии и способно сократить прямое влияние председателя на часть внешнеполитической повестки.
Поэтому спор вокруг EEAS — одновременно и спор о власти внутри Брюсселя. За последние годы Европейская комиссия заметно расширила свое присутствие во внешнеполитической сфере.
Появились отдельные комиссары по обороне и Средиземноморью, расширились полномочия Комиссии в вопросах санкций, экономической безопасности, энергетики, миграции и внешних финансовых программ.
Все это пересекается с зоной ответственности Верховного представителя и EEAS.
Одна из наиболее чувствительных идей франко-германской реформы касается Генерального секретариата Европейской комиссии. Предлагается распространить на его внешнеполитические подразделения систему национальных кадровых квот, аналогичную действующей в EEAS.
Не менее трети сотрудников соответствующих подразделений должны будут приходить из национальных дипломатических служб государств ЕС.
Это усилило бы влияние национальных правительств на работу аппарата Еврокомиссии и открыло бы дипломатам государств-членов больший доступ к ее ключевым внешнеполитическим механизмам. Однако сама Кая Каллас относится к идее масштабной перестройки осторожно.
На неформальной встрече министров иностранных дел ЕС «Гимних» 1–2 сентября стало ясно, что широкой поддержки радикальной реформы EEAS среди государств-членов пока нет.
После встречи Каллас заявила, что большинство стран предпочитают сохранить существующую институциональную модель, сделав ее эффективнее.
По ее мнению, главная проблема заключается не столько в структуре, сколько в разногласиях между государствами ЕС.
Даже идеальная бюрократическая система не ускорит принятие решений, если правительства не готовы договариваться между собой.
В связи с этим Каллас предложила активнее использовать механизм «конструктивного воздержания», который позволяет государству не поддерживать определенное внешнеполитическое решение, но и не блокировать его принятие остальными.
Таким образом, она выступает скорее за настройку существующей системы, чем за ее демонтаж.
Еще один источник сопротивления реформе — опасения небольших государств ЕС. Нынешняя модель, при всех ее недостатках, дает им возможность участвовать в формировании внешней политики на сравнительно равных условиях. Чем больше полномочий будет сосредоточено внутри Европейской комиссии или у Верховного представителя, тем сильнее риск, что влияние отдельных национальных столиц сократится.
Поэтому для Парижа и Берлина централизация означает прежде всего эффективность, а для части других стран — возможную потерю политического веса.
Но почему реформа понадобилась именно сейчас? Франция и Германия исходят из того, что нынешняя международная обстановка слишком жесткая для медленной модели ЕС.
Война в Украине, усиление Китая, технологическая конкуренция, энергетические кризисы, сбои в цепочках поставок и неопределенность в отношениях с Вашингтоном требуют более быстрых решений.
Инициатива напрямую связана и с давней дискуссией о стратегической автономии Европы.
Париж давно продвигает идею ЕС как самостоятельного геополитического центра. Берлин традиционно относился к ней осторожнее, однако нынешняя обстановка все сильнее подталкивает Германию к поиску более действенной модели европейской внешней политики.
Поэтому спор о будущем EEAS сводится к более широкому вопросу: может ли Европейский союз превратиться из объединения 27 национальных внешних политик в единого геополитического игрока.
Франко-германскую инициативу планируется обсудить на заседании Европейского совета 15–16 октября. До конца года должен быть подготовлен отчет о дальнейшей работе над реформой.
Кроме того, министр иностранных дел Германии Йоханн Вадефуль намерен провести 2 декабря в Берлине отдельную министерскую конференцию по институциональной реформе внешней политики ЕС. Берлин рассчитывает завершить основные дискуссии примерно за шесть месяцев.
Однако уже сейчас видно, что масштабная перестройка EEAS столкнется с сопротивлением.
Наиболее вероятным выглядит более осторожный вариант: усиление координирующей роли Верховного представителя, сокращение дублирования между EEAS и Европейской комиссией и более активное использование механизмов, позволяющих ЕС принимать решения без полного единодушия.
Главный вопрос при этом останется прежним: смогут ли 27 государств согласовывать национальные интересы достаточно быстро, чтобы Евросоюз действительно действовал как единый политический субъект.
Именно поэтому спор вокруг EEAS — это не столько разговор о бюрократии, сколько проверка способности ЕС стать более самостоятельным геополитическим игроком.
